Spending review e as participadas: o eco do Piano Cottarelli mais de uma década depois

A spending review não se limita a cortar números: ela questiona. Pergunta à spesa pubblica não apenas quanto custa, mas por que aquilo ainda existe. Cada euro público nasce com uma promessa — curar, instruir, proteger, investir — e, com o tempo, essas promessas se acumulam em camadas orçamentárias e em estruturas jurídicas que tendem a tornar permanente o que nasceu temporário. Dizer que existem «cem bilhões» de desperdício pronto para ser apagado é uma fábula contábil; recusar cortes automáticos, por sua vez, não é anistiar tudo. A alternativa é levar a revisão a sério.

A OCSE define a spending review como uma ferramenta para governar o nível global da despesa, identificar economias ou realocações e aumentar a eficácia das políticas. Em termos práticos: não basta gastar menos — é necessário saber se o que financiamos ainda tem utilidade.

É aí que o foco muda: não se observa apenas o gasto, mas as estruturas que o consolidam. O Estado frequentemente não financia serviços diretos, mas «recipientes»: entidades, agências, fundações, consórcios, sociedades participadas, sedes, conselhos, revisores, balanços separados. Muitos desses recipientes cumprem funções essenciais; outros talvez tenham cumprido um papel e hoje se tornaram redundantes.

Na legislação italiana já existem regras rígidas em teoria. O Testo unico de 2016 determina que as administrações não podem manter sociedades que não sejam estritamente necessárias às suas finalidades institucionais. Estão previstos planos de racionalização quando aparecem sinais claros: sociedades sem empregados, mais administradores que trabalhadores, atividades duplicadas, faturamento médio inferior a um milhão de euros, perdas reiteradas, custos a conter e possibilidade de agregação. Os critérios estão descritos. A pergunta que sobra é: por que tantas vezes não se transformam em consequências?

Os números não autorizam a retórica dos «carrozzoni», mas também não justificam a letargia administrativa. Em 2023 o ISTAT censiu 8.323 unidades econômicas participadas pelo setor público, com 962.748 empregados e mais de 70 bilhões de euros de valor acrescentado nas empresas sob controle público. Dentro desse universo estão serviços essenciais — água, resíduos, energia, transportes — componentes do Estado que funcionam. Mas há também 636 unidades inativas e sem pessoal. É neste ponto que a spending review deveria intervir com precisão.

O precedente mais instrutivo é o Piano Cottarelli de 2014. Não prometia milagres financeiros; indicava onde olhar. Apontava participadas não operativas, sociedades muito pequenas, micro-participações e serviços locais fragmentados. O objetivo era ambicioso: reduzir de cerca de 8.000 para 1.000 as participadas locais em três anos, com economias estimadas entre 2 e 3 bilhões por ano. Passados mais de dez anos, muitas das questões seguem abertas.

Segundo o Observatório CPI, com dados do MEF, as participadas locais eram 7.715 em 2012 e 7.572 em 2022 — uma redução inferior a 2%. Em 2022, apenas 6% das participações foram envolvidas em processos de cessão, fusão, recesso ou racionalização. O labirinto administrativo não foi desmontado; aprendeu a se sustentar.

As razões são conhecidas e decorrem do cruzamento de fontes e da apuração in loco: custos políticos locais, resistência de atores institucionais, enquadramentos jurídicos complexos, e a ausência de incentivos claros para gestores que assumam o custo político da racionalização. Além disso, há dificuldades técnicas — avaliação de ativos, passivos, contratos em vigor — que tornam as dissoluções e fusões procedimentos longos e custosos.

Não se trata de uma negociação ideológica entre cortar ou não cortar. Trata-se de aplicar regras já previstas, de priorizar eficiência sem desorganizar serviços essenciais e de traduzir critérios técnicos em decisões administrativas. A spending review eficaz exige cronogramas, responsabilização clara, métricas de desempenho e capacidade de executar agregações administrativas quando justificadas pelos fatos brutos.

O desafio italiano permanece: transformar diagnóstico em ação, com rigor técnico e política pública orientada por resultados. O Piano Cottarelli indicou a direção; a prova do tempo é medir por quanto daquilo que foi apontado já foi efetivamente resolvido. Até agora, o saldo é de promessas envelhecidas e estruturas que persistem. A decisão política é simples — e difícil: aceitar a revisão como instrumento permanente de governança ou continuar a conviver com recipientes que já não servem ao propósito público.