Como a UE pode escapar da armadilha dos vetos de Orban: cooperação reforçada, passerelle ou reforma de tratados?

Por Marco Severini — A recente imposição do veto por Viktor Orbán ao empréstimo europeu de 90 bilhões de euros à Ucrânia, bem como ao vigésimo pacote de sanções contra a Rússia, representa mais um movimento tenso no tabuleiro diplomático europeu. Este episódio não é isolado: a Hungria, por vezes acompanhada por parceiros do grupo de Visegrado, tem usado o instrumento do veto para condicionar decisões coletivas, sobretudo em matéria de política externa. O impasse reacendeu o debate sobre a necessidade de alterar a regra da unanimidade nas decisões da União Europeia.

Em análise com Niels Kirst, professor de direito europeu e direito institucional da UE na Dublin City University, delineiam-se três caminhos possíveis para romper essa paralisia institucional — cada um com custos estratégicos e políticos distintos.

Primeiro, a via da reforma dos tratados: uma alteração substancial requereria um novo tratado, um processo longo e politicamente custoso que, ironicamente, dependeria da mesma unanimidade que hoje bloqueia decisões. Desde o Tratado de Lisboa (2007) há uma estagnação institucional, pois abrir essa via implicaria negociações complexas e riscos de erosão de consensos nacionais.

Segundo, a chamada cláusula passerelle, que permite deslocar determinadas áreas políticas da exigência de unanimidade para a maioria qualificada. Teoricamente mais célere que um novo tratado, essa solução tem um entrave prático: sua ativação exige unanimidade — logo, depende da boa vontade de atores que consideram o veto um recurso estratégico valioso.

Terceiro, e talvez o instrumento mais pragmático no horizonte imediato, é a expansão do uso da cooperação reforçada. Prevista pelo arcabouço comunitário, permite que um mínimo de nove Estados-membros avance em projetos comuns, sem a necessidade de adesão imediata de todos. Exemplos práticos já existem, como a cooperação estruturada permanente na defesa (PESCO): um grupo que demonstra capacidade e benefício coletivo tende, com o tempo, a atrair adesões adicionais.

Como analista, vejo a cooperação reforçada como um movimento decisivo no tabuleiro: evita a imobilidade e cria núcleos de convergência capazes de produzir políticas concretas. No entanto, também há um risco palpável de fragmentação — a arquitetura europeia poderia desenvolver alicerces paralelos, levando a uma Europa a duas velocidades que, embora criticada, hoje se apresenta como uma alternativa prática à paralisação completa.

No domínio do mercado interno, a possibilidade de um avanço a velocidade diferenciada é mais factível — existe um bloco de Estados disposto a aprofundar a integração. Já na política externa, as divergências são mais profundas e o consenso difícil: a coesão necessária para uma ação unificada em relação a atores externos (EUA, China, Rússia) continua fragilizada pelos interesses nacionais e por manobras de geopolítica externa que exploram essas fissuras.

Em termos estratégicos, a União enfrenta um dilema clássico de Realpolitik: permanecer fiel a uma unanimidade que paralisa suas iniciativas ou aceitar um redesenho invisível das fronteiras decisórias internas que pode fortalecer sua capacidade de ação — porém, ao custo de tensões políticas internas. A solução provável no curto prazo será uma combinação de cooperação reforçada em áreas selecionadas e pressão política para usar instrumentos como a cláusula passerelle quando viável — tudo isso enquanto os Estados-membros calibram seus interesses no grande tabuleiro internacional.

O teste para a UE é duplo: demonstrar que consegue proteger seus princípios e responder com eficácia às crises externas, e, ao mesmo tempo, preservar a solidez institucional para evitar que a tectônica de poder interna conduza a rupturas irreversíveis. Em suma, trata-se de jogar uma partida em que cada movimento deve considerar não apenas a jogada imediata, mas o desenho estratégico do tabuleiro que se quer consolidar para as próximas décadas.